主办单位：北京大学金融法研究中心

主编：彭冰

本版执行主编：杭雅伦

中国财经出版社2021年10月出版，被北大Magic V5期刊数据库、中国国家知识基础设施等期刊数据库收录。 欲了解更多信息，请登录北京大学金融法研究中心网站（）并关注微信平台（“北京大学金融法研究中心”、“”）查看

摘要：数字人民币是人民币的数字形式。 它的发行和流通将对金融领域乃至社会领域产生重大影响。 如果法律体系准备不充分，可能会极大影响其发行流通目标的顺利实现。 因此，夯实数字人民币发行流通的法律基础，既是“稳步推进数字货币研发”的应有之义，也是当前和未来数字人民币研发的重点。 本文以如何在法治框架下实现数字人民币战略为研究目标，对数字人民币发行流通所需的配套法律制度进行系统分析，并提出完善法律规范的建议。

关键词：数字人民币发行、流通、法律保障

相比其他主要国家（地区）央行（货币当局）数字货币的研发进程，我国数字人民币研发工作始终走在世界前列。 数字人民币已在深圳、成都、雄安、苏州、上海、北京、长沙、西安等地试点多场景应用，下一步还将继续扩大试点。 [1]种种迹象表明，我国数字人民币虽然处于研发和测试阶段，但何时正式推出尚无“具体时间表”，[2]但大概率会在在部分地区和场景率先推出。

普遍认为，作为人民币的数字形式，数字人民币的发行和流通将有助于降低货币运营成本、提高支付安全、维护国家货币发行权和金融市场秩序、在大国货币竞争中抢占先机。 [3]然而，作为一个全新的事物，数字人民币的发行和流通也会给目前规范人民币现金的相关法律法规带来重大挑战，其发行和流通会带来很多法律问题。 [4]因此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要和2035年远景目标纲要》提出“适当推进数字货币研究开发”和“有序开展可控试点，完善法定数字货币货币法律框架”[5]也是“稳步推进”的具体内容。

1. 数字人民币现行法律框架

（一）数字人民币仍处于非“合法”状态

虽然一个国家或地区政府发行的数字货币一般被称为法定数字货币，以区别于相关私人实体发行的“数字货币”。 [6] 但也有观点认为，货币的发行属于国家（地区）的专属权力。 除授权机构授权外，其他私人实体或机构不具备发行“货币”的法定权力，其发行的“货币”也不具有实权。 官方货币的感觉。 [7]因此，数字货币是指法定货币的数字形式，与实物货币是同一形式的货币。 [8]但是，由于数字货币是一个全新的事物，目前主要国家（地区）现行的法律法规并没有规定数字货币是法定货币的数字形式。 如果需要发行流通的数字货币，就需要在现有的与货币发行和流通相关的法律制度的基础上设计新的法律制度。 国际清算银行的调查显示，虽然许多国家（地区）的央行都在发展数字货币，但对数字货币发行和流通的法律体系做好充分准备的并不多。 [9]我国也不例外。 尽管数字人民币已经进行了一定程度的测试，但现行的各项法律法规均未规定人民币包含数字形式。 数字人民币仍处于非法律地位。 目前还没有法律规范什么是数字人民币以及它代表什么权利。

从现有信息来看，数字人民币与银行电子账户资金、非银行支付账户余额有一定相似之处，都是以一定量的电子信息的形式呈现。 但不同的是：银行电子账户资金或非银行支付账户余额与其所代表的货币是分离的。 银行电子账户和非银行支付余额显示的货币金额是与银行账户或支付余额对应的电子信息。 信息本身不是货币； 数字人民币是信息与货币的融合。 作为承载全量信息的加密货币，它本身代表货币，具有货币的价值尺度、交易媒介、价值存储等基本功能。 它与实物人民币是同一法定货币。 [10]数字货币钱包中的金额代表用户实际拥有并可以控制的货币数量。 银行账户中的电子货币是货币金额的信息显示。 账户金额信息仅表明对于特定银行，存款人有相应金额的债权； 数字人民币与非银行支付账户资金的本质区别在于，数字人民币是货币。 。 非银行支付机构不属于存款类金融机构。 用户在支付机构开立的支付账户中显示的用户资金信息不属于存款信息。 虽然资金属于支付用户，但是以支付机构备付金的名义存放的。 在中国人民银行或商业银行支付机构开立准备金账户。 [11]

在支付体验上，数字人民币也与银行账户支付、非银行支付等电子支付工具类似。 但数字人民币可以不依赖银行账户进行价值转移，并且支持线下交易，具有“支付结算”的特性。 [12]对于现有的其他电子支付工具来说，支付和结算是两个环节。 付款必须依赖银行账户并且必须在线进行。

数字人民币的上述特征和功能是中国人民银行对数字人民币的性能设计。 [13]数字人民币到底是什么，是否与实物人民币完全等价，法律适用是否完全一致，不能单纯根据“定义”来明确，需要通过法律来确定。 实物形式的人民币通常被视为动产，是受传统民事法律规制调整的基本类别。 我国现行关于动产占有和转让的法律规则也适用于实物货币以及由此衍生的电子账户中的资金。 这些法律规则没有考虑到新兴的货币形式——数字人民币。 因此，它们是否可以直接应用于数字人民币仍然充满疑问。 从刑法保障体系来看，打击涉及数字人民币犯罪的法律规定也处于空白状态。 打击数字人民币犯罪，是数字人民币顺利发行流通的重要保障。 但《刑法》中的伪造货币罪、洗钱罪以及相关财产犯罪并不涵盖与数字人民币相关的犯罪。 按照“依法惩治犯罪”的原则，涉及数字人民币的犯罪很可能得不到有效打击。

（二）建立数字人民币“法律”框架尚未成为当务之急

国内研究者对上述法律空白都进行了或多或少的探讨。 有研究呼吁修改《中国人民银行法》、《人民币管理条例》等法律法规，或单独制定《数字货币条例》，为数字人民币的发行和流通奠定基础。 法律法规空白。 [14]也有研究系统地提出了“解决数字货币发行和使用中法律问题的基本思路”，并比较了修改法律法规、全国人民代表大会发布特别决定或新法律等几种思路。 [15]中国人民银行公布的《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》也对此问题做出了回应，规定人民币包括数字形式。

但综合来看，作为一个新兴事物，法律规范能够有效应对的前提是该事物的本质及其对各种社会关系的影响已经被全面认识，并可以通过法律规范来设定它的发展。 体现“合理性”和可实现性的规则。 尽管数字人民币法律依据不足的现象显而易见，但并未对试点工作的“稳步推进”产生阻碍影响。 因此，相比于解决研发技术问题，短期内建立数字人民币发行流通的法律框架、系统解决数字人民币的法律问题，并没有成为相关各方的当务之急。

2、数字人民币研发总体呈现“技术先行、系统后行”的特点

如上所述，数字人民币测试已经在很多地方、很多场景进行。 截至2021年6月30日，数字人民币试点场景已超过132万个，涵盖生活支付、餐饮服务、交通购物消费、政务服务等领域。 开通个人钱包超过2087万个，公共钱包超过351万个，累计交易笔数超过7075万笔，金额约345亿元。 [16]这些测试都是在“研发”框架下进行的，总体呈现出“技术优先”的特点。 即通过对法定数字货币相关理论和技术的不断探索、迭代和完善，形成了现有的数字人民币模式和业务框架。 未来，技术、业务和政策框架将根据测试结果不断优化和完善。 [17]虽然“技术优先”是数字人民币发行流通的必要阶段，也是保证稳定的内在程序。 然而，总的来说，如此大规模地公开了如此广泛的测试场景。 事实上，这与数字人民币的本地发行和流通没有什么区别。 但梳理各地、多家银行的测试公告可以发现，并不能体现“数字人民币”测试是货币发行机构决定人民币在当地发行和流通。 更多体现在地方或商业银行的业务推广上。 [18]可能的原因是，无论数字人民币被视为“新版”人民币还是全新的人民币种类，如果要发行流通，都需要按照规定办理一系列手续《人民币管理条例》的规定，不利于快速、便捷地开展检测工作； 在以往纸币的“替代”过程中，在中国人民银行发布关于发行新版人民币的公告之前，不存在新版纸币在某些公共场景或区​​域测试使用的问题，并且没有可供参考的先例。 。 但本文认为：基于“数字人民币的发行流通管理机制与实物人民币一致”的事实，[19]在决策和测试中，数字人民币的研发应该在法治框架下积极落实。

（一）研发测试应积极引入公众参与机制

数字人民币的发行流通是我国经济社会发展的一件大事。 大规模测试是发行流通准备工作的必要组成部分。 现有的研发测试参考了此前纸币的“换代”程序。 我国纸币更换、发行和流通的一般程序是，中国人民银行提出建议并组织设计，报国务院批准； 新版人民币确定后，中国人民银行指定相关企业按照一定的质量标准和印刷计划进行印刷； 报国务院批准后，中国人民银行发布发行公告，公布新版人民币的发行时间、面值、图案、式样、规格、主色调和主要特征； 新版人民币从人民银行发行库分配给各办理人民币存取款的银行。 金融机构，这些机构将停止流通的人民币回收到社会上，从而实现新的人民币在市场上的流通。 [20]由此可见，此前的纸币置换程序主要体现在行政系统的内部决策上，即国务院根据中国人民银行提出的建议做出决定，确定了相关方案，国务院下发决定，责成中国人民银行公布实施，[21]没有公众参与决策。 然而，数字人民币对社会的影响远大于纸币的“替代”。 要尽可能出台公众参与程序，听取各方意见，争取社会共识。 行政机关依照《重大行政决策程序暂行条例》第三条的规定，决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。 ，按照重大行政决策程序实施。 但迄今为止，涉及数字人民币研发测试的公众参与、专家论证、风险评估和合法性审查等决策程序尚未公开。

（二）加大研发检测信息披露力度

2021年7月，在《中国数字人民币研发进展白皮书》发布前，相关方并未主动披露相关具体研发信息，只是表示将“稳步开展数字人民币试点”测试”和“稳步推进数字人民币研发”。 [22]大多数公众并不了解数字人民币，许多相关部门也不了解数字人民币研发过程。 数字人民币发展信息人士的发言引起了各界对数字人民币研发进展的高度关注。 一些不法分子和不法机构利用研发信息相对不透明，以参与“数字人民币”项目为名实施诈骗。 非法炒作“数字人民币”概念的现象屡见不鲜，不仅给人民群众财产安全造成损失，也损害人民群众财产安全。 政府公信力。 [23]因此，为明确我国在数字人民币研发方面的基本立场，广泛听取公众对研发工作的意见和建议，加强与有关方面的沟通，推动建立具有自主知识产权的数字人民币。面向数字经济时代，普惠大众，创新开放。 货币服务体系方面，中国人民银行数字人民币研发工作组发布《中国数字人民币研发进展白皮书》。 白皮书详细阐述了数字人民币的研发背景、定义和目标愿景、数字人民币系统的设计框架、可能的影响和应对策略以及工作进展。 白皮书的发布对于各界了解我国数字人民币研发进展及下一步工作有很大帮助。 积极意义。

但梳理白皮书可以发现，白皮书对于现有电子支付体验的对比、测试中发现的问题以及下一步具体工作安排等问题仍较为简略。公众关心的。 同时，规范的研发信息披露机制尚未出台。 根据《政府信息公开条例》，行政机关应当主动公开涉及公共利益调整、需要公众广泛知晓、需要公众参与决策的政府信息。 [24]

(3)研发测试的系统规范应公开、明确

如上所述，数字人民币只能存储在数字钱包中。 数字钱包不是现有银行账户服务的延伸，而是一种新的金融服务形式。 从测试情况来看，并非所有商业银行和支付机构都能成为数字钱包的主要运营商，也并非所有省市都在开展测试。 [25] 哪些机构成为测试主体、哪些省市作为测试参与地区的规则尚不明确。

此外，现行人民币发行流通管理制度不涉及数字人民币，相关管理规定不能适用于数字人民币。 目前还不清楚数字人民币在测试过程中遵循哪些管理规定。

数字货币已被多地纳入“十四五”规划纲要草案[26]。 一些地方已经宣布了推广数字人民币的计划[27]。 在测试过程中，一些地方采取了向用户发放数字人民币“红包”的方式。 ”并鼓励他们在相关商户使用。红包的费用一般由商业银行、地方政府或相关机构承担，但目前数字人民币“测试”尚无成本负担和预算控制制度。与商业红包不同银行（机构）投入商业资金进行推广，地方政府利用财政资金推广数字人民币，在“紧时”的背景下，这些公共资金的使用应该有一定的必要性和支出基础。

三、关于夯实数字人民币发行流通法律基础的建议

党的十八届四中全会指出：要实现立法与改革决策衔接，确保重大改革有法有据、立法主动适应改革开放。改革和经济社会发展的需要。 [28]如果数字人民币的法律保护机制不健全，可能会导致公众排斥、损害市场竞争、扰乱金融秩序等严重后果。 因此，必须在法治框架下对其进行监管。

（一）完善我国数字人民币发行流通的决策流程

数字人民币的发行和流通可能对社会发展和用户产生的影响，将对现有社会经济生活和各方权利义务带来远比纸币替代更大的变化。 因此，数字人民币的发行和流通不应简单复制“替代”以往纸币的决策程序。 为了尽量减少对社会的影响，争取最大的社会共识，决策阶段需要前移。 即不必等到测试结束再根据测试情况决定如何启动，而是尽快总结前期测试并继续进行。 公共决策的测试问题。 有关部门应尽快就此事形成相关报告，并向中央全面深化改革委员会和全国人大常委会报告。 相关信息特别是公众关心的信息应及时向社会公开，让社会各界及时了解数字人民币研发最新状况，促进未来推广。 数字人民币的全面发行和流通，为社会适应留下了空间。 同时，应成立国家级协调推进小组，将参与数字人民币发行流通的各相关部门纳入其中，统筹规划，稳步推进国家层面的试点工作。

（二）数字人民币测试参与及未来流通运营管理设计规则

如上所述，试点阶段各机构、各地如何获得参与试点的资格，以及参与试点的管理规则应公开、公平、透明。 过去，我国纸币的发行和流通并不仅仅涉及货币发行和流通的操作问题。 商业银行和非银行支付机构依据各自牌照范围，向社会公众提供以账户服务为基础的多元化金融服务，并从中获得一定的商业收入，各类机构提供金融服务的机会相对均等，且公众有更多选择。 从目前来看，在数字人民币推出的初期，很可能只有部分机构才能成为数字钱包运营商。 后期将根据各机构的技术支撑、机构服务能力和市场分布等情况实施准入管理。 显然，早期提供数字钱包服务的机构很容易获得先发优势，包括获得更高市场份额的可能性，以及更好地收集和满足用户需求的能力。 因此，有必要设计有利于充分实现公平竞争、满足公众多样化需求、保证市场公平的准入制度。

（三）建立与实物货币和数字人民币相适应的货币发行流通管理和重大风险防控机制。

数字人民币的发行并不意味着实体货币被完全取代。 在可预见的未来，数字人民币与实物货币、银行电子账户与非银行支付将长期共存。 因此，对于货币用户来说，实体货币、数字人民币等电子支付工具都可以独立使用。 满足用户安全、便捷使用资金的需求，需要构建与实体货币和数字人民币的发行流通管理机制完全兼容的多层次支付系统，并给予用户充分的使用选择。 同时，数字人民币是一个新兴事物，存在一定的技术风险。 有必要尽快设计针对其发行流通带来的各类风险的防控机制。

（四）设计有利于数字人民币国际化的外汇管理机制

数字人民币发行流通的一个重要目的是促进人民币国际化[29]。 虽然也有观点认为数字人民币主要在国内使用，而不是在国际上使用。 有一定帮助，但帮助不大。” [30]许多国家正在积极制定法定数字货币国际化战略。 最重要的是探索数字货币跨境交易的应用。 如果数字人民币仅仅体现在国内支付方式的优化上，那么其必要性和重要性可能会大幅降低。 由于其物理特性，数字人民币具备在境外直接使用的可能性。 如果能够成功应用于跨境资金转账，势必会对以往跨境支付周期长、效率低的现象产生冲击。 但这种可能性要成为法律上的现实，还需要建立在境外使用国家（地区）的认可以及双方数字货币的合法匹配的基础上。 面对Libra等民间数字货币的预期影响，基于金融监管互惠原则和我国金融开放趋势，有必要统筹设计规划数字人民币国际化路线图。 同时，跨境数字人民币无论是采用数字代币、结汇等直接结算还是间接流通方式，我国都需要在经常项目外汇方面对数字人民币的发行和流通做出一定的调整。管理限额和资本账户管理制度。 ，相关机制需要重新设计。

（五）协调推进相关法律法规的“废”“改”“立”

不宜对涉及数字人民币的法律规范进行分散式、“补丁式”的“废”“改”“立”。 这不仅会浪费大量的立法资源，还会无限拉长数字人民币的立法周期，让数字人民币的发行和流通变得无从谈起。 相关法规长期处于修复状态，不利于数字人民币战略的顺利实施。 建议全国人大、国务院统筹列出和修改涉及数字人民币发行流通的一揽子民事、行政、刑事法律法规。 如果短期内无法实现，应结合法定数字货币发行和流通所涉及的各个环节，尽快明确数字人民币的法律属性，明确发行机构、运营机构的权（权）责。数字人民币发行流通体系中的机构和其他合作机构，并将测试行为纳入法律框架。

笔记：

[1]中国人民银行数字货币人民币研发工作组：《中国数字人民币研发进展白皮书》，2021年7月版，第20页。

[2]《数字人民币什么时候正式上线？》 央行：暂无时间表”，数据来源：

，访问日期：2021 年 6 月 6 日。

[3]参见王欣：《为什么要研究央行数字货币的发行》，载于《财新周刊》2018年第9期。

[4]参见刘少军：《“法定数字货币”流通中的主要问题及立法完善》，发表于《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期。

[5]易纲：《建设现代中央银行体系》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2030年代远景目标的建议》 ，人民出版社2020年版，第284页。

[6]参见彭旭书：《数字货币创新：影响与响应》，中国社会科学出版社2020年版，第78页。

[7] 参见姚谦：《数字货币初探》，中国金融出版社2018年版，第8页。

[8] 中国人民银行于2020年10月23日公布了《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》，其中第十九条（人民币单位）规定，人民币是元，人民币附属货币单位是角和分。 人民币包括实物形式和数字形式。

[9] BIS，银行第三次 BIS，来源：2021 年 10 月 10 日访问。

[10] 参见中国人民银行数字货币人民币研发工作组：《中国数字人民币研发进展白皮书》，2021年7月版，第4页。

[11]参见刘少军：《“法定数字货币”流通中的主要问题及立法完善》，发表于《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期。

[12]请参阅中国人民银行数字货币RMB研发工作组：“关于中国数字RMB的研发进度的白皮书”，2021年7月，第7页。

[13]中国人民银行数字货币IN数字货币研究与发展工作组：“关于中国数字RMB的研发进度的白皮书”，2021年7月，第9-10页。

[14]参见刘：“法律数字货币”流通的主要问题和立法改进，发表在《新疆师范大学杂志》（哲学与社会科学版）上，“第4期，第2021期。

[15]请参阅刘徐明：“中央银行发行数字货币的法律问题”，发表在《中国金融》第17期中。

[16]中国人民银行数字货币RMB研究与开发工作组：“关于中国数字RMB的研发进度的白皮书”，2021年7月，第18页。

[17]中国人民银行数字货币RMB研发工作组：“关于中国数字RMB的研发进度的白皮书”，2021年7月，第17页。

[18]例如，在北京举行的“数字冰雪购物节”活动和“北京彩票斗争数字狂欢节”活动。 上述事件的公告避免了哪个实体发行了数字人民人的问题，并且只说：“该事件是数字人民人的研发过程中的常规测试。这是实施北京的“两个区域”的有用尝试。政策并稳步促进法律数字货币的试点应用。将北京建立成国际消费者中心城市并为北京冬季奥运会做准备也是一种创新的做法。我们将建立一个支付环境并确保服务。” 资料来源：于2021年6月3日访问。

[19]中国人民银行数字货币RMB研发工作组：“关于中国数字RMB研发进度的白皮书”，2021年7月，第4页。

[20]请参阅“中华人民共和国法规有关人民币管理”第7至22条的规定。

[21]请参阅“国务院发行新元重的命令和当前元的召回”，“国务院在发行新版本的元版”和“州第268号命令”的命令中华人民共和国理事会 - 决定发布第五套元的元人民币”。

[22]中国政府网站：“中国人民银行在2021年举行了一次工作会议”，数据来源：，于2021年5月30日访问； “中国人民银行在2021年举行了有关货币，黄金，白银和安全工作的视频会议”，数据来源：，访问，于2021年5月30日访问。

[23] Sina：“ RMB再次在这里？” 不要恐慌！ 提防这些骗局”，于2021年6月3日访问。

[24]请参阅《政府信息披露条例》第19条：“行政机构应主动披露涉及调整公共利益，需要广泛公共知识或需要公众参与决策的政府信息。”

[25]截至2021年6月10日，总共有7家银行包括中国工业和商业银行，中国农业银行，中国银行，中国建筑银行，通讯银行，邮政储蓄银行和数字人民人测试。

[26] Bao Xing'an：“数字货币都包含在许多地方的“第14五年计划”的草案大纲中。专家建议扩大数字人民人飞行员项目的范围，” 2021年1月26日。

[27]例如，深圳在“深圳市政府的第十四五年五年计划计划”中，以及2035 - 2020年长期目标的概述：进行数字货币研究和等创新应用程序移动付款，并努力建立合法的数字货币试点区。 ，促进数字人民人的国际合作和跨境使用，并积极部署新一代的金融基础设施。 来源：

，2021年6月9日访问。

[28]请参阅“中国共产党中央委员会关于通过法律全面促进国家治理的几个主要问题的决定”：以实现立法与改革决策之间的联系，以便重大改革是法律上有充分的基础，立法主动地适应了改革，经济和社会发展的需求。 在实践中已证明有效的是及时将其纳入法律。 如果实际条件尚未成熟，需要首先尝试，则必须根据法律程序进行授权。 不符合改革要求的法律法规必须及时修订和废除。 来源：，2021年5月25日访问。

[29]参见王新（Wang Xin）：“为什么我们应该研究中央银行数字货币的发行”，发表在《凯克斯周刊》上，2018年第9期。

[30]请参阅王新（Wang Xin）：“周澄清了对数字人民人的误解：它不想取代美元，它与银行和第三方付款机构在同一条船上。” 新闻，访问2021年6月10日。

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